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José Maria Marcelo Conti



INTRODUÇÃO

Há décadas o nível de corrupção dentro da sociedade brasileira era bem mais acentuado que nos dias atuais, pois agora os seguimentos sociais, assim como os indivíduos, se tornaram mais exigentes e fazem uso dos meios que possuem para combatê-la. 
Na Administração Pública o princípio da impessoalidade é importante instrumento para o cidadão no controle da corrupção, que é um dos grandes males que corrói as engrenagens da máquina administrativa no Poder Público.



Esse mal é gerado pela má administração ocasionada principalmente por interesses particulares de agentes administrativos e de terceiros, justificando desta forma um olhar social focado na improbidade administrativa, ou seja, na corrupção administrativa, pois atos administrativos visando favoritismos podem importar em enriquecimento ilícito e lesão aos cofres públicos.
O estudo do princípio da impessoalidade vem trazer uma contribuição no sentido de aprimorar essa ferramenta de controle de corrupção nas mãos daqueles que dela fizerem uso para extirpar o desvirtuamento da Administração Pública das páginas de nossa história. 
O tema foi escolhido devido à variedade de classificações e considerações por parte de diversos doutrinadores, o que não permitia uma visão objetiva na aplicação do princípio em tela.
Através da pesquisa e do estudo a ser realizado espera-se concatenar as ideias dos principais autores, procurando, neste trabalho, fazer o acareamento dos conhecimentos dispersos pela doutrina, buscando sintetizar os principais argumentos que envolvem o estudo quanto aos conceitos, classificações, relação com outros princípios, entre outros aspectos.
Nessa pesquisa se enfoca a divisão dos princípios e sua relação com as normas, assim como são apreciados os princípios que norteiam a Administração Pública, com apreciação aprofundada no princípio da impessoalidade, apresentado por diversos doutrinadores contrapondo seus conhecimentos e procurando apresentar todas as matizes encontradas na doutrina pesquisada. 
Também é feito um estudo da relação de impessoalidade com os outros princípios que norteiam a Administração Pública, sendo tratados mais detidamente os princípios da motivação, moralidade, igualdade e finalidade encontrados dentre as obras dos doutrinadores pesquisados. 
Por derradeiro, este estudo trás a enumeração das consequências da aplicação do princípio da impessoalidade na máquina administrativa do governo.
CAPÍTULO 1 - UMA RÁPIDA PINCELADA NO CONCEITO DE PRINCÍPIO
Antes de tratar do princípio da impessoalidade é mister dar, neste primeiro capítulo, uma rápida pincelada no conceito de princípio e sua divisão trazidos pela doutrina, não tendo a preocupação em se adentrar nos conceitos de todos os princípios, pois não é esse o objetivo deste trabalho, que não é outro senão tratar exclusivamente do princípio da impessoalidade que será estudado no capítulo seguinte.
O objetivo deste primeiro capítulo é trazer uma visão geral do contexto onde está inserido o princípio da impessoalidade; é como se fosse descrever rapidamente toda a fazenda com seus rios, matas, pastagens e casa para depois falar especificamente e de forma mais detalhada da varanda da casa.
Para a doutrina os princípios são espécies das normas:
Rompendo com os alicerces estruturais do positivismo jurídico, a doutrina contemporânea não mais tem visto os princípios como meros instrumentos de interpretação e integração das regras, as quais esgotariam o conteúdo das normas, identificando-se com elas [...] normas e princípios, figurando estes como espécies daquelas. Inicialmente, deve-se dizer que o maior ou o menor grau de generalidade existente em duas normas, a exemplo do maior ou do menor campo de aplicação, é parâmetro incapaz de estabelecer diferenças de ordem ontológica entre elas. (Garcia, 2002)
Nos termos de Gasparini (2000, p. 6): “Constituem os princípios um conjunto de proposições que alicerçam ou embasam um sistema e lhe garantem a validade”.
Para Medauar (2000, p. 143), os princípios apresentam características, como a função negativa, que significa “[...] a rejeição de valores e normas que os contrariam”, assim como a:
[...] função positiva ao se considerar a influência que exercem na elaboração de normas e decisões sucessivas, na atividade de interpretação e integração do Direito; atual, assim, na tarefa de criação, desenvolvimento e execução do Direito e de medidas para que se realize a justiça e a paz social [...] (Medauar, 2000, p. 143, grifo do autor)
A doutrina divide os princípios em onivalentes, plurivalentes e monovalentes, sendo que os monovalentes podem ser gerais e específicos, trazendo seus respectivos conceitos:
Os princípios são: 1) onivalentes, isto é, os que valem para qualquer ciência, a exemplo do princípio de não contradição: uma coisa pode ser e não ser ao mesmo tempo; 2) plurivalentes, ou seja, os que valem para um grupo de ciências, a exemplo do princípio da causalidade, que informa as ciências naturais: à causa corresponde um dado efeito; 3) monovalentes, tais como os que valem só para uma ciência, a exemplo do princípio da legalidade (a lei submete a todos), só aplicável ao Direito. Estes últimos podem ser: a) gerais, a exemplo dos que valem só para um ramo de uma dada ciência, como é o princípio da supremacia do interesse público (no embate entre o interesse público e o privado há de prevalecer o público), que só é aplicável ao Direito Público; b) específicos, ou seja, os que valem só para uma parte de um ramo de certa ciência, nos moldes do princípio da continuidade do serviço público (a atividade pública é ininterrupta), só verdadeiro para o Direito Administrativo, que é sub-ramo do Direito Público. (Gasparini, 2006, p. 6, grifos do autor)

CAPÍTULO 2 - DO PRINCÍPIO DA IMPESSOALIDADE
Este capítulo trata do princípio da impessoalidade e sua relação com a Administração Pública, assim como com os demais princípios que a regem considerando cada um somente quanto à sua correlação com o princípio da impessoalidade sem ter a preocupação de fazer um estudo mais aprofundado sobre cada um deles.
O presente trabalho se restringe somente aos conhecimentos trazidos pela doutrina consultada quando ela se refere à relação existente entre os outros princípios e o princípio em estudo. Obviamente que os outros princípios aqui tratados são apenas os citados pela doutrina consultada, não sendo exaustivo, portanto, este trabalho quanto à relação entre o princípio da impessoalidade e os demais princípios considerados pelo ordenamento jurídico.
Enfoca também as principais consequências trazidas pelo princípio em estudo quando da sua aplicação. Senão vejamos:

2.1 - Da Administração Pública e do princípio da impessoalidade
A Administração Pública é regida por normas e preceitos gerais:
Os órgãos e entes da Administração direta e indireta na realização das atividades que lhes competem regem-se por normas. Além das normas específicas para cada matéria ou setor, há preceitos gerais que informam amplos campos de atuação. São os princípios do direito administrativo. Tendo em vista que as atividades da Administração Pública são disciplinadas preponderantemente pelo direito administrativo, tais princípios podem ser considerados também princípios jurídicos da Administração Pública brasileira. (Os princípios...)
No entendimento de Figueiredo (1994, p. 35, grifo do autor), o regime jurídico administrativo é o “[...] conjunto de regras e princípios a que se deve subsumir a atividade administrativa no atingimento de seus fins”.
A doutrina não é unânime quanto aos princípios que regem a Administração Pública, contudo a Constituição Federal (CF) de 1988, em seu art. 37 1, caput, relaciona os princípios que devem ser observados, pouco importando se a natureza da Administração é direta, indireta ou fundamental (Freire, 2004; Penteado Filho, 2002).
Os princípios elencados na Carta Magna, para Penteado Filho (2002, p. 193), correspondem “[...] aos mandamentos nucleares que devem informar toda estruturação da Administração brasileira”.
Da essência trazida pela art. 37 da CF inferem-se outros princípios nos quais se baseiam os administradores públicos e legisladores quando da moldagem das ações que arquitetam a Administração Pública. Nesta esteira entende outro autor:
Os princípios constitucionais da Administração Pública, em especial os expressamente elencados no art. 37 da Constituição Federal, impõem o substrato fundamental do regime jurídico-administrativo. Deles é que se irradiam outros princípios e regras que gizam o exercício de qualquer atividade administrativa. (Chimenti, 2007, p. 195)
Outro autor, além de citar o art. 37 da CF, também se refere ao art. 5º:
O princípio constitucional da impessoalidade está posto em nível constitucional no art. 5º, caput, parte inicial, onde consta que todos são iguais perante a lei, sem qualquer distinção de qualquer natureza.
Tal assertiva é válida, também, à Administração Pública, à qual é defeso infligir qualquer sorte de distinção restritiva ou privilégios, especialmente por força do caput do art. 37, que reza que a Administração Pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. (Vasconcelos, 2005)
Para Penteado Filho (2002) é importante observar que há outros princípios que a Administração também tem que não os rotulados no referido artigo da CF, através de seus diplomas legais, sejam eles explícitos ou implícitos.
A Administração Pública é informada por diversos princípios gerais, destinados, de um lado, a orientar a ação do administrador na prática dos atos administrativos e, de outro lado, a garantir a boa administração que se consubstancia na correta gestão dos negócios públicos e no manejo dos recursos públicos (dinheiro, bens e serviços) no interesse coletivo, com o que também se assegura aos administrados o seu direito a práticas administrativas honestas e probas. (J. Silva, 1997, p. 614)
A doutrina elenca doze princípios sendo os cincos primeiros previstos no art. 37, caput, da CF e os outros decorrem do nosso regime político, quais sejam, segundo Meirelles (2006, p. 87, grifo do autor): “Legalidade, moralidade, impessoalidade ou finalidade, publicidade, eficiência, razoabilidade, proporcionalidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, motivação e supremacia do interesse público”.
Referindo-se aos parágrafos do art. 37, J. Silva (1997, p. 614) também nos traz sua contribuição sobre os princípios: “Outros se extraem dos incisos e parágrafos do mesmo artigo, como o da licitação, o da prescritibilidade dos ilícitos administrativos e o da responsabilidade civil das pessoas jurídicas de direito público (inciso XXI e §§ 1º a 6º)”.
Para Medauar (2000, p. 144), “alguns doutrinadores buscam extrair outros princípios do Texto Constitucional como um todo, seriam os princípios implícitos. Outros princípios do direito administrativo decorrem classicamente de elaboração jurisprudencial e doutrinária”.
Para Chimenti (2007, p. 195), “outros princípios assumem a mesma natureza quando consagrados de forma expressa pela norma legal [...]”.
O princípio-objeto do presente estudo é o da impessoalidade.
Impessoalidade é a qualidade da entidade de não ser própria e não ser particular, ou seja, não agir fazendo uso de tratamento personalista aos seus atos, ao contrário, impedir que sejam praticados visando interesses de terceiros ou do próprio agente público.
Tal entidade natural ou moral tem capacidade para ser sujeito ativo ou passivo de direito por ser pessoa. Este conceito é o que pode ser inferido dos conceitos abaixo extraídos de Michaelis:
Impessoalidade: “s.f. (impessoal+dade) Qualidade de impessoal; impersonalidade”.
Impessoal: “adj. (lat. impersonale) 1. Que não é pessoal. 2. Que não se refere a pessoa ou pessoas. 3. Que não existe como pessoa”.
Pessoal: “adj. m.+f. (pessoa+al) 1. Pertencente ou relativo à pessoa. 2. Que é próprio e particular de cada pessoa. 3. Exclusivo de certa pessoa; individual”.
Pessoa: “s.f. (lat. persona) 1. Criatura humana; homem, mulher. 2. Personagem. 3. Individualidade. 4. Dir. Toda entidade natural ou moral com capacidade para ser sujeito ativo ou passivo de direito, na ordem civil”.
A Administração Pública é regida por normas e deve agir tendo em vista o bom andamento do serviço público e não visando interesses pessoais ou de pessoas próximas, daí o caráter impessoal. A única finalidade aceitável para os atos administrativos é a pública. Renomado autor regra nosso intelecto com seus ensinamentos:
Não pode a Administração agir por interesses políticos, interesses particulares, públicos ou privados, interesses de grupos.
A ação administrativa, repetimos, deve desenvolver-se tendo em vista os critérios do bom andamento do serviço público, do melhor para o interesse público a tutelar. Favoritismos ou desfavoritismos estão proscritos. (Figueiredo, 1994, p. 53)
Para Amaral (2005), “[...] a elaboração normativa não pode revestir-se de caráter pessoal, isto é, a lei não pode ser elaborada tendo em vista o rosto de determinado(s) administrado(s), sob pena de ofensa à impessoalidade”.
Garcia (2002) nos ensina que o “princípio da impessoalidade é uma norma de conduta, sendo cogente a sua observância por todos os agentes públicos”, e ainda: 
A análise dos princípios estruturantes da República Federativa do Brasil demonstra que a observância do princípio da impessoalidade é imprescindível ao regular desenvolvimento da atividade administrativa, tratando-se de princípio essencial a ela. (Garcia, 2002)
Inferindo da obra de Araújo (2004) o princípio da impessoalidade apresenta o aspecto de embargar o tratamento desigual entre aqueles que são administrados pela Administração Pública, assim como o de que a administração não deve conter a marca pessoal do administrador, pois a administração deve desempenhar suas atividades a título impessoal. Assim nos trás o ilustre doutrinador:
O princípio da impessoalidade é aquele que embarga tratamento desigual entre os administrados. Por outro modo, significa que os critérios pessoais não podem ser tomados em conta para efeito de concessão de privilégios ou para discriminações. (Araújo, 2004, p. 231)
[...] o princípio da impessoalidade possui outro significado, qual seja, o de que a Administração Pública não deve conter a marca pessoal do administrador. Em outras palavras, ela não pode ficar vincada pela atuação do agente público. Quando uma atividade administrativa é efetivada, a Administração que a desempenha o faz a título impessoal. (Araújo, 2004, p. 234)
O princípio da impessoalidade tem duplo sentido:
Estando a lide, em sua gênese, vinculada à violação da impessoalidade na administração, por ele haverão de ser iniciados estes breves comentários. Tal princípio, previsto no art. 37, caput e § 1º, da Constituição, deve ser concebido em uma dupla perspectiva. Em um primeiro sentido, estatui que o autor dos atos estatais é o órgão ou a entidade, e não a pessoa do agente (acepção ativa). Sob outra ótica, torna cogente que a Administração dispense igualdade de tratamento a todos aqueles que se encontrem em posição similar, o que pressupõe que os atos praticados gerem os mesmos efeitos e atinjam a todos os administrados que estejam em idêntica situação fática ou jurídica, caracterizando a imparcialidade do agente público (acepção passiva). Com isto, preserva-se o princípio da isonomia entre os administrados e o princípio da finalidade, segundo o qual a atividade estatal deve ter sempre por objetivo a satisfação do interesse público, sendo vedada qualquer prática que busque unicamente a implementação de um interesse particular. (Garcia, 2002)
O princípio da impessoalidade, na modalidade descrita no art. 37, § 1º, da CF, não consubstancia um interesse difuso ou coletivo (Garcia, 2002). É de se observar a comunhão do referido autor com essa interpretação, pois o direito difuso é transindividual, indivisível e seus titulares são indeterminados.
Já os direitos coletivos, que também são transindividuais e indivisíveis, têm como titulares um grupo, uma categoria ou classe de pessoas ligadas entre si ou com a parte contrária em uma relação jurídica.
O autor comuna com a noção de que a modalidade do princípio da impessoalidade, descrita no referido artigo da CF, não seria aplicável em tais casos, e que não pode ser considerado um interesse difuso ou coletivo o dever de obediência ao princípio da impessoalidade. Contudo, apesar de num primeiro momento parecer ser esse seu entendimento, noutro momento ele nos trás: 
O princípio da impessoalidade, a exemplo dos demais princípios e regras que regem a atividade estatal, consubstancia valor comum a toda a coletividade, de natureza transindividual, indivisível e indeterminada, sendo elemento integrante do patrimônio social, o que torna evidente a existência de um direito subjetivo a uma administração proba.
Para Fernandes esse princípio pode ser visto sobre dois prismas. O primeiro diz respeito ao administrado e o segundo, ao administrador.
Quanto ao primeiro, Fernandes (2006, p. 329) nos trás: “[...] deve-se compreender que todos os atos praticados pela Administração devem ser tidos como da responsabilidade desta e não do administrador”.
Quanto ao segundo, Fernandes (2006) entende que o administrado deve ser tratado sem discriminação.
No entendimento de Medauar (2000, p. 148), o princípio da impessoalidade recebe várias interpretações da doutrina, mas todas apontam para o “instituto essencial de impedir que fatores pessoais, subjetivos sejam os verdadeiros móveis e fins das atividades administrativas”.
Também Gasparini (2006, p. 9) nos ensina: “A atividade administrativa deve ser destinada a todos os administrados, dirigida aos cidadãos em geral, sem determinação de pessoa ou discriminação de qualquer natureza”.
Este princípio não é considerado como específico da Administração Pública:
Insculpido no art. 37, caput, da Constituição Federal, o princípio da impessoalidade ultrapassa as barreiras de sua delimitação constitucional [Título III (Da Organização do Estado), Capítulo VII (Da Administração Pública)], na medida em que é corolário direto dos sobreprincípios que fundam a República Federativa do Brasil e que podem ser extraídos dos arts. 1º ao 4º da Carta da República. Neste sentido, a doutrina é praticamente unânime em afirmar que não se trata de princípio específico da Administração Pública, consoante aparentemente prescreve o Texto Constitucional, mas de norma a qual estão vinculados todos os poderes do Estado. (Amaral, 2005)
Este princípio não precisaria estar expresso na Constituição Federal:
Na verdade, se levarmos em conta que a República Federativa do Brasil é um Estado Democrático de Direito (CF, art. 1º, caput) que tem como fundamento, dentre outros, a dignidade humana (inciso III ao art. 1º) e onde todos são iguais perante a lei (art. 5º, caput), o que indubitavelmente se extrai dos arts. 1º ao 5º da Constituição Federal, pode-se afirmar que o princípio da impessoalidade nem precisaria estar expresso no art. 37, caput, da Constituição Federal, na medida em que decorre diretamente desses princípios e sobreprincípios que são seu fundamento. (Amaral, 2005)
Para outro autor:
[...] o princípio da impessoalidade exige que o administrador público, ao praticar ato discricionário, na ponderação da conveniência e da oportunidade da sua prática, não vise, com sua conduta, a outro fim senão o atendimento ao interesse público. (Welsch)
A Administração Pública deve evitar o favoritismo e o famoso ditado popular que diz: “Para os amigos tudo, para os inimigos a lei”. Ela deve procurar um equilíbrio visando à finalidade pública nos atos administrativos.
Apesar de isso ser uma questão de bom senso, a realidade é que nossa sociedade não é educada com tais valores, e na falta de um bom caráter, há necessidade, para o bem social, que se façam leis e princípios que obrigam os cidadãos a agirem, mesmo que fora de seus valores, da forma correta visando à convivência harmônica de toda a sociedade.
Isto pode parecer ser cruel do ponto de vista humano: cobrar e punir as pessoas por terem agido segundo seus valores, mas fora do ordenamento jurídico. 
Talvez seja mesmo. Talvez não seja justo o Estado cobrar e punir, pois ele próprio não oferece as condições necessárias para a devida educação e qualidade de vida, imprescindíveis ao desenvolvimento de valores nobres.
Contudo, é assim que nossa sociedade está estruturada: para suprir a falta de educação do povo que não age corretamente, criam-se leis e princípios procurando obrigar cada “bichinho de orelha” a agir dentro de regras impostas. 
Poderia ser proveitoso pensar em adaptar o ordenamento jurídico aos nossos valores, e não o contrário, como é feito atualmente, tentando impor uma legislação perfeita para uma sociedade perfeita com homens e mulheres perfeitos de caráter nobre e inquestionável, enfim, um ordenamento jurídico utópico para uma sociedade utópica sendo imposto a uma sociedade imperfeita. 
Talvez o ser humano seja por natureza masoquista e, por isso mesmo, aceita passivamente tal imposição. Contudo, ajudando a impor ordenamento perfeito à nossa sociedade imperfeita, porque não citar o posicionamento da doutrina que nesta esteira nos ensina conforme renomado doutrinador: 
O princípio da impessoalidade, também chamado de princípio da finalidade administrativa, impõe à Administração agir sempre dentro de um equilíbrio, evitando perseguições políticas deletérias (infelizmente corriqueiras no serviço público à vista de certos chefetes) assim como a concessão de benesses aos apaniguados. (Penteado Filho, 2002, p. 194)
Mais um autor também se manifesta sobre a aplicação deste princípio:
A aplicação deste princípio permite que se evite a satisfação de interesses estritamente pessoais, a obtenção de vantagens e concessão de benefícios. Assim, o princípio da impessoalidade visa não só promover um tratamento igualitário, como também uma atuação voltada ao interesse público, alheio a qualquer tipo de subjetividade por parte do gestor público. (Welsch)
Para Amaral, a transgressão ao princípio da impessoalidade decorre do desconhecimento das modalidades de eficácia dos princípios e dos ciclos do atraso de nossa história desde a época colonial:
Os vícios de pessoalidade que caracterizam a Administração Pública brasileira decorrem basicamente de dois problemas: um de ordem jurídica, caracterizado pelo desconhecimento das modalidades de eficácia dos princípios; e outro, mais grave e difícil de ser sanado, decorrente dos ciclos do atraso que caracterizam nossa história, marcada por uma privatização do público desde a época colonial. (2005)
Na opinião deste último autor, o Estado de Direito fundamenta o princípio da impessoalidade:
O Estado de Direito fundamenta o princípio da impessoalidade na medida em que significa a superação das monarquias absolutistas, onde a vontade do Estado nada mais era que a vontade do soberano. No Estado de Direito o Estado é a pessoa e o Direito é a sua vontade, traduzindo os fins a serem perseguidos, previamente estabelecidos pelos próprios destinatários das normas (em se tratando também de Estado Democrático). No Estado de Direito funda-se a impessoalidade na medida em que a atividade estatal é pautada pela lei e deve levar em conta os interesses individuais e coletivos de todos os administrados, e não de pessoas determinadas. (Amaral, 2005)
Vizinho deve denunciar vizinho para a efetiva aplicação do princípio da impessoalidade? Como será que devemos interpretar essa passagem do ilustre autor?
Se à comunidade jurídica cabe zelar pela efetiva aplicação do princípio, em todas as suas modalidades de eficácia possíveis, o que permitiria, no caso, valer-se do princípio para proibir práticas ofensivas ao estado ideal de coisas que ele visa promover independentemente de haver lei específica, tarefa maior incumbe à sociedade como um todo: a de protestar contra os casos de flagrante violação, direta ou oblíqua, denunciando e expondo os violadores, e não admitindo mais como representantes aqueles que assim se valem. (Amaral, 2005)
Zelar pelo princípio da impessoalidade é uma atitude esperável de toda a sociedade, mas devemos tomar cuidado de não nos adentrarmos em atitudes neuróticas visando uma caça às bruxas.
Uma atitude sadia seria a busca da aplicação do princípio oriunda do enraizamento de valores e de caráter incontidos na formação dos indivíduos o que só seria possível através de um ensino de qualidade.
O estado brasileiro através de sua legislação cobra do cidadão padrões de comportamentos para os quais ele não foi preparado, e o que é pior, os puni por isso! Naturalmente não podemos imaginar uma sociedade sem regras.
Seria o colapso. Mas o Estado deveria ter a preocupação de educar o povo para que seu comportamento entre em sintonia com o que pedem as leis, ou ao contrário, adaptar a legislação à realidade do comportamento, valores e caráter do brasileiro.
Teríamos de ambas as formas uma sociedade mais justa e com melhor qualidade de vida para todos do que a que se pode desfrutar hoje. Ambos os caminhos são difíceis de trilhar, mas porque não queremos optar por um deles ao invés de ficarmos subjugados às leis e normas que nada têm haver com nossos valores e estilos de vida.

2.2 - Das relações do princípio da impessoalidade com outros princípios da Administração Pública

2.2.1 Dos princípios da motivação e da moralidade

Segundo doutrina, as condutas devem se conformar aos ditames dos princípios:
Os princípios - incluindo o da impessoalidade -, a exemplo das regras, carregam consigo acentuado grau de imperatividade, exigindo a necessária conformação de qualquer conduta aos seus ditames, o que denota o seu caráter normativo (dever ser). Sendo cogente a observância dos princípios, qualquer ato que deles destoe será inválido, consequência esta que representa a sanção para a inobservância de um padrão normativo cuja reverência é obrigatória. Em razão de seu maior grau de generalidade, os princípios veiculam diretivas comportamentais que devem ser aplicadas em conjunto com as regras sempre que for identificada uma hipótese que o exija, o que, a um só tempo, acarreta um dever positivo para o agente - o qual deve ter seu atuar direcionado à consecução dos valores que integram o princípio - e um dever negativo, consistente na interdição da prática de qualquer ato que se afaste de tais valores. Constatada a inexistência de regra específica, maior importância assumirão os princípios, os quais servirão de norte à resolução do caso apreciado. (Garcia, 2002)
Para o honrado Welsch:
A doutrina tem apontado diversos tipos de desdobramentos do princípio da impessoalidade. Reconhece-se uma estreita relação do princípio da impessoalidade com as noções de legalidade, igualdade, finalidade pública, e neutralidade e imparcialidade da Administração Pública.
Fernandes (2006) e Medauar (2000) apresentam o entrelaçamento entre o princípio da impessoalidade e os princípios da igualdade, isonomia, moralidade e publicidade:
Outra observação que merece alusão é a íntima correlação do princípio da impessoalidade com o princípio da igualdade. Quem não acata o princípio da impessoalidade afronta o princípio da isonomia.
Também com o princípio da moralidade, a obediência à impessoalidade está visceralmente ligada, eis que a parcialidade manifestada naquilo que deveria ser impessoal ou imparcial se acha sobrecarregada de vício de jaez antiético que não se deve admitir na ação administrativa. (Fernandes, 2006, p. 330)
Os princípios da impessoalidade, moralidade e publicidade apresentam-se intrincados de maneira profunda, havendo, mesmo, instrumentalização recíproca; assim, a impessoalidade configura-se meio para atuações dentro da moralidade; a publicidade, por sua vez, dificulta medidas contrárias à moralidade e impessoalidade; a moralidade administrativa, de seu lado, implica observância da impessoalidade e da publicidade. (Medauar, 2000, p. 147, grifo do autor)
Quanto à motivação, assim nos ensina Figueiredo:
O princípio da impessoalidade também será muito importante - e revelado por meio da motivação, como limite mesmo à discricionariedade - na escolha de obras e serviços públicos a implementar, nos programas de governo a realizar. Enfim, em toda uma gama de situações. 
Ainda, na escolha de profissionais a contratar, por exemplo, com fundamento na notória especialização. (1994, p. 54)
Também o TRT da 15ª Região nos ensina:
[...] os princípios que norteiam a Administração Pública, principalmente o que trata da impessoalidade (motivação) dos respectivos atos, veda essa prática na dispensa (CF, art. 37 e incisos), ainda que o da CLT o regime jurídico. E assim deve ser, pois senão pode o Administrador, a seu bel prazer, burlar inclusive a ordem da classificação no certame: basta que contrate e dispense em seguida até atingir o candidato de sua preferência. (Brasil, TRT 15ª R.)
Os princípios da moralidade e da impessoalidade andam de mãos dadas para impedir o enriquecimento ilícito e promover a boa-utilização do Poder Judiciário. É o que nos ensina D’Ambroso (2005): “[...] o respeito aos princípios da moralidade e impessoalidade na promoção de acordos perante a Justiça do Trabalho é medida necessária para evitar o enriquecimento ilícito do agente e apadrinhados, bem assim a má-utilização do Poder Judiciário”.
Vasconcelos (2005) nos trás: “[...] tênue se apresenta a linha divisória entre o princípio da impessoalidade e da moralidade”.

2.2.2 Do princípio da igualdade

No que tange ao princípio da igualdade a doutrina nos auxilia:
Segundo Figueiredo (1994, p. 53): “À primeira vista poder-se-ia concluir que o princípio da impessoalidade consubstancia-se no da igualdade”.
Figueiredo (1994, p. 54) ainda nos trás: “A impessoalidade pode levar à igualdade, mas com ela não se confunde”.
Ao referir-se ao princípio da impessoalidade, Amaral nos revela que a doutrina o vem desvinculando da ideia de igualdade:
[...] expoentes da nossa nova doutrina têm se esforçado em atribuir ao princípio significado autônomo, desvinculando-o da ideia de igualdade, a qual classicamente sempre esteve atrelado, para conectá-lo à ideia de imparcialidade, como já vem ocorrendo no direito comparado, principalmente nos ordenamentos ibéricos. (2005)
Contudo, ele faz sua crítica a essa tendência da doutrina:
A nosso ver, o princípio da impessoalidade nada mais representa do que uma densificação possível dos sobreprincípios fundantes do ordenamento jurídico brasileiro que, muito mais do que um significado autônomo, tem como principal função a de servir de ponte entre os princípios estruturais e os deveres deles advindos (o que não é pouco). No entanto [...] a doutrina insiste, a nosso ver ainda sem lograr êxito, em dissociá-lo do princípio da igualdade, demonstrando uma preocupação exagerada em distingui-lo de referido princípio (como se dizer que determinada conduta ofende o princípio da igualdade ou ofende o princípio da impessoalidade trouxesse alguma diferença em termos de violação à Constituição). (Amaral, 2005)
Mas o referido autor também reconhece o esforço da doutrina e compactua com a tendência doutrinária:
Com o desiderato de municiar com maior robusteza o princípio, parte da doutrina nacional, atenta aos estudos de direito comparado, tem acompanhado a tendência de procurar dar autonomia ao princípio da impessoalidade, distinguindo-o da igualdade e identificando-o como fundamento dos deveres de imparcialidade. (Amaral, 2005)
Tratando sobre o espaço de incidência da impessoalidade e do desdobramento do princípio da igualdade, o autor nos trás:
Vê-se, pois, que ambos são princípios de observância obrigatória da Administração Pública, mas o da impessoalidade o é em caráter exclusivo, vale dizer, não desborda da esfera estatal, tendo aí o seu espaço de incidência.
Na verdade, estes dois princípios recobrem realidades diferentes, sendo o conteúdo da igualdade jurídica mais amplo e dotado de primariedade que se desdobra, como afirmado acima, dentre outros, no princípio da impessoalidade administrativa. (Amaral, 2005)
O autor reforça que o princípio da impessoalidade é desdobramento do princípio da igualdade:
Enfim, a nosso ver, a conceituação da impessoalidade como imparcialidade, embora tenha grande importância, principalmente no que tange à visualização mais clara dos deveres dele advindos, não tem o condão de desvinculá-la nem de torná-la autônoma em relação à igualdade. Permanece o princípio como um desdobramento do princípio da igualdade e como uma ponte que liga os deveres de imparcialidade aos sobreprincípios que estruturam o ordenamento jurídico pátrio, reduzindo o esforço argumentativo do operador do direito na tarefa de fundamentá-los e, além disso, oferecendo um fundamento constitucional mais próximo para esses deveres, o que certamente pode contribuir para sua efetividade. (Amaral, 2005)
Mais uma vez o ilustre autor considera o princípio da impessoalidade como desdobramento do princípio da igualdade. No entendimento de Amaral (2005): “Cuida-se [...] de desdobramento do próprio princípio da igualdade, assegurando que o ato administrativo persiga interesse público e não pessoal”.
Ele não só distingue os dois princípios como estabelece a relação de um para com o outro:
[...] acreditamos que não há lugar onde chegue o princípio da impessoalidade que não chega o princípio maior da igualdade. A função primordial da impessoalidade seria a de servir de ponte entre a igualdade e os deveres de imparcialidade, o que não é pouco, na medida em que serve de fundamento mais imediato a estes deveres, reduzindo o esforço argumentativo do operador jurídico e aumentando a força da justificação (pois um fundamento mais próximo é sempre melhor que um fundamento mais remoto, até porque a argumentação é sempre muito rica e admite sempre numerosas possibilidades). (Amaral, 2005)
Amaral (2005) conclui que “[...] os hercúleos esforços de nossa doutrina mais recente em se distinguir a impessoalidade da igualdade, aquela aparece muito mais como um corolário ou especificação desta”.
2.2.3 Do princípio da publicidade
Não obstante, se faz interessante mencionar que aplicação do princípio da publicidade vem de mãos dadas com o da impessoalidade.
O controle sobre os atos administrativos pode ser feito pelos cidadãos por meio da publicidade, assim eles podem participar da gestão administrativa como também fazer a fiscalização e exercer o controle sobre a atuação do administrador, o que enseja na transparência da gestão governamental por expor as ações da Administração Pública a toda a sociedade.
A publicidade que vai além das delimitações previstas na CF, no já referido artigo, formando meio de promoção pessoal por parte do administrador público claramente contraria o princípio da impessoalidade, o que culmina em lesão ao Erário, ficando evidente a falta de probidade administrativa, conforme preveem os arts. 10 e 11 da Lei de Improbidade Administrativa de 1992.
O controle sobre os atos administrativos pode ser feito pelos cidadãos por meio da publicidade, assim eles podem participar da gestão administrativa como também fazer a fiscalização e exercer o controle sobre a atuação do administrador, o que enseja a transparência da gestão governamental por expor as ações da Administração Pública a toda a sociedade.
Assim, não resta dúvida de que o Poder Constituinte, ao criar o art. 37, § 1º, da Constituição Federal, teve como intenção proibir a pessoalidade primando pela objetividade e neutralidade do administrador público ao praticar a publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos.

2.2.4 Do princípio da finalidade

Há uma discussão doutrinária sobre a impessoalidade ter a finalidade como sinônima. Também a sociedade parece compactuar com esse entendimento, como mostra um artigo de jornal (Ministério..., 2007): “A impessoalidade é definida como o princípio da finalidade, que impõe ao administrador que só pratique o ato para o seu fim legal”. Este aspecto será tratado mais adiante.
A doutrina nos trás entendimentos importantes no que diz respeito à vinculação do princípio da impessoalidade e o da finalidade.
Interessante é a observação de Meirelles (2006, p. 87, grifo do autor): “[...] a Constituição de 1988 não se referiu expressamente ao princípio da finalidade, mas o admitiu sob a denominação de princípio da impessoalidade [...]”. 
Mais de um autor menciona o Texto Constitucional:
O fim de interesse público vincula a ação do agente público impedindo a execução de atos para satisfazer interesses privados, quer por favoritismo, quer por perseguição, sob pena de caracterizar abuso de poder por desvio de finalidade. Esse princípio da finalidade vem referido no Texto Constitucional sob a denominação do princípio da impessoalidade. (Harada, 2002)
O princípio da impessoalidade expresso na Constituição Federal é de caráter não unitário por ter mais de uma abordagem possível. Assim se refere à vinculação com a finalidade.
Há evidente vinculação com a finalidade, importando dizer que impessoal é a atividade administrativa que objetiva gerar o bem comum, atendendo ao interesse de todos, como também guarda relação com a isonomia, por vedar a atividade desencadeada para benefício exclusivo de um ou de alguns administrados em detrimento de todos, e possui caráter funcional, significando que a imputação da atuação sempre será estatal, ao órgão público ou à entidade estatal, não o sendo pessoal ou própria da pessoa física. (Chimenti, 2007, p. 197)
Prado, referindo-se ao princípio da impessoalidade, assim nos ensina:
Lembre-se de que o administrador é um mero representante temporário dos interesses do povo, e não pode se desvirtuar dessa finalidade. Nesse caso, confunde-se com o princípio da finalidade, que é uma espécie da impessoalidade, por vezes sendo considerados como sinônimos. (grifo do autor)

2.3 - Das consequências da aplicação do princípio da impessoalidade

Esse princípio aparece como pilar para a realização de projetos que promovam qualidade na execução das atividades dos servidores públicos, uma vez que um órgão público, com maior capacidade técnica e com formação profissional de seus agentes, poderia agir com mais eficácia no combate aos atos impessoais praticados por qualquer servidor público.
Isso porque estaria equipado com pessoal mais qualificado que poderiam identificar com rapidez qualquer irregularidade que tentasse favorecer algum administrador ou terceiro.
Para tanto, é mister ter programas que incentivem os servidores a se reciclarem, que direcionem os órgãos a disponibilizarem treinamentos, inclusive em cursos de pós-graduação, tendo como contrapartida aumentos salariais. 
Este tipo de programa ajudaria as entidades públicas a crescerem. Planos de otimização no desempenho das atividades dos servidores públicos podem trazer um retorno inestimável para a máquina administrativa.
O retorno para o órgão seria a aprimoramento de suas atividades, o que beneficiaria toda a Administração Pública, além de que esse benefício seria repassado para todos os cidadãos que os sentiriam pela celeridade e qualidade no atendimento, com maior especialização técnica, reduzindo as chances de favoritismos e decisões pessoais em proveito do próprio agente público ou terceiros interessados.
Amaral discute a efetividade desse princípio:
A verdade, a nosso ver, é que a falta de efetividade do princípio da impessoalidade deve-se muito mais a um problema cultural que propriamente técnico. Não que este último não exista. Existe e não requer grande labor identificá-lo na dificuldade que a doutrina nacional ainda tem de manusear os princípios, notadamente na sua modalidade de eficácia que se pode designar integradora. Mas se este problema pode ser sanado com certa facilidade, o primeiro requer o rompimento com paradigmas que estão no pano de fundo das relações Administração/Administrados desde a época colonial (os paradigmas do paternalismo, patrimonialismo, privatização do público, coronelismo e tudo mais que caracteriza nossos ciclos do atraso). São estas, na verdade, as causas da carência de efetividade do princípio da impessoalidade. (2005)
O referido autor também nos trás noção do cumprimento do princípio quando vem expresso na lei e quando não o está:
[...] para os casos em que o dever de imparcialidade está expresso na lei, a própria institucionalização da regra já é razão suficiente para seu cumprimento. Por outro lado, nos casos em que determinado comportamento, não obstante viole a impessoalidade, não esteja legalmente proibido, a eficácia expansiva e integradora do princípio, que se manuseia tendo-se em conta o estado ideal de coisas que ele visa promover, permite a formulação da regra a impedir o comportamento potencialmente violador. (Amaral, 2005)
Podemos distinguir algumas consequências do princípio da impessoalidade extraídos da doutrina:
a) No entendimento de Chimenti (2007) e Araújo (2004), a proibição de promoção penal de autoridade ou servidores públicos, vedando a utilização de nomes, símbolos e imagens por meio da atuação conforme art. 37, § 1º. Assim também nos ensina Welsch:
[...] na legislação pátria a existência de certos instrumentos que permitem a concretização desse princípio no exercício da atividade administrativa, como é o caso da vedação contida no § 1º do art. 37 da Constituição Federal à veiculação de nome, símbolos ou imagens que caracterizem a promoção pessoal do gestor na publicidade de obras, serviços, programas, etc.; também a exigência de prévia aprovação em concurso público para preenchimento de cargo ou função, bem como a necessidade de realização de prévio procedimento licitatório para compras, contratação de serviços ou obras. Todas essas exigências coadunam-se com o conteúdo do princípio da impessoalidade que exige uma atuação imparcial da Administração Pública com base em critérios objetivos e não subjetivos.
b) Outra consequência é a imparcialidade e a transparência, pois obriga e condiciona as atividades do Estado a conceder tratamento igual a todos: 
[...] o princípio também pode ser tido como indicativo da imparcialidade e da transparência, porque obriga e condiciona o exercício da atividade estatal de modo a deferir tratamento igual a todos, e jamais contrário ao interesse público. (Chimenti, 2007, p. 198)
[...] o fato de que a imparcialidade, pretenso conteúdo autônomo que se procura dar à impessoalidade, tem suas origens clássicas na isonomia, o que, de certo modo, já justificaria a fundamentação da impessoalidade no tratamento igualitário que deve ser dispensado pela Administração Pública aos administrados [...]. (Amaral, 2005)
Para Amaral (2005), “[...] a neutralidade, hoje em dia, nada mais é que a própria imparcialidade [...]”.
Da citação de Chimenti (2007) acima pode-se inferir que há uma relação estreita entre o princípio da impessoalidade, da igualdade e da imparcialidade. O primeiro, para Amaral (2005), é a ponte para os dois últimos, como será colocado mais a frente.
c) Segundo Bulos (2002), o ato administrativo deve ser praticado de acordo com o escopo da lei para evitar autopromoções dos agentes públicos.
d) Para Bulos (2002, p. 577), há a coibição do “[...] desvio de finalidade de ato comissivo ou omissivo na Administração Pública [...]”.
e) Para Bulos (2002, p. 577), há o impedimento da prática pelo administrador de “[...] ação ou omissão para beneficiar a si próprio ou a terceiros”.
f) A imputação dos atos que ferem o princípio da impessoalidade pode ser à entidade administrativa ou ao administrado: 
[...] os atos e provimentos administrativos não são imputados unicamente aos órgãos ou entidades administrativas em nome dos quais os agentes públicos agem. Imputam-se, também, aos administrados, que devem ser tratados sem discriminações, nem favoritismos. (Bulos, 2002, p. 577)
g) Para Gasparini (2006, p. 9), há a quebra do velho costume do “[...] atendimento do administrado em razão de seu prestígio ou porque a ele o agente público deve alguma obrigação”.
h) Para Gasparini (2006, p. 9), este princípio não impede que “[...] certos atos administrativos tenham um beneficiário, como é o caso do ato de nomeação de servidor público”.
i) Estabelecimento de regras de agir objetiva para o administrador:
[...] estabelecimento de regras de agir objetiva para o administrador, em todos os casos. Assim, como exemplo curial, em nomeações para determinado cargo em comissão, os critérios da escolha devem ser técnicos, e não de favoritismos ou ódios. Não pode a nomeação ser prêmio atribuído ao nomeado. (Figueiredo, 1994, p. 54, grifo nosso)
Os atos de admissão de servidores públicos, por força expressa de disposição constitucional vinculativa para todos os atos de Administração Pública, também haverão de estar submetidos ao princípio da impessoalidade. (Vasconcelos, 2005)
j) Resultados desconectados de razões pessoais:
Com o princípio da impessoalidade a Constituição visa a obstaculizar atuações geradas por antipatias, simpatias, objetivos de vingança, represálias, nepotismo, favorecimentos diversos, muito comuns em licitações, concursos públicos, exercício do poder de polícia. Busca, desse modo, que predomine o sentido de função, isto é, a ideia de que os poderes atribuídos finalizam-se ao interesse de toda a coletividade, portanto a resultados desconectados de razões pessoais. (Medauar, 2006, p. 148, grifo nosso)
k) Há várias hipóteses de concretude desse princípio extraídas da doutrina, quais sejam:
[...] a proibição de se criarem distinções (negativas) entre brasileiros ou preferências entre si; o amplo acesso, sem discriminação, aos cargos, empregos e funções públicas, preenchidos os requisitos estabelecidos em lei; a exigência de prévia aprovação em concurso público de provas ou de provas e títulos, relativamente à investidura em cargo ou emprego público; a necessidade de fazer-se licitação para contratação de obras, serviços, compras alienações [...]; a idêntica obrigação posta em relação à concessão e permissão de serviços públicos; a falta de maior significação ou repercussão da vontade do agente público, no âmbito das relações jurídico-administrativas; a observância da estrita ordem cronológica das datas de suas exigibilidades, no pagamento das obrigações relativas ao fornecimento de bens, realização de obras e prestação de serviços; a vedação expressa para que agentes públicos firmem ou mantenham contratos com pessoas da Administração Pública, salvo quando o contrato obedecer a cláusulas uniformes; a exigência de que a publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos deve ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos [...]. (Fernandes, 2006, p. 330)
l) Para Di Pietro (1999, p. 71), há o exercício de fato: “[...] quando se reconhece validade aos atos praticados por funcionário irregularmente investido no cargo ou função, sob fundamento de que os atos são do órgão e não do agente público”. Também é esse o entendimento de Freire:
[...] reconhece a validade dos atos praticados por funcionário irregularmente investido no cargo ou função, visto que os atos são do órgão e não do agente.
A própria Constituição, no seu art. 37, § 1º, dá consequência expressa a essa regra ao vetar a promoção pessoal, de autoridades e servidores públicos sobre suas realizações administrativas. (2004, p. 29)
m) No processo administrativo, a autoridade deve declarar a existência das causas de impedimento ou suspeição:
Do mesmo modo que nas ações judiciais existem hipóteses de impedimento e suspeição do juiz, também, no processo administrativo, essas hipóteses criam presunção de parcialidade da autoridade que decidir sem declarar a existência das causas de impedimento ou suspeição. (Di Pietro, 1999, p. 72)
n) J. Silva (1997, p. 615) nos ensina: “[...] a responsabilidade, para com terceiro, é sempre da Administração [...]”.
o) Na aplicação deste princípio o agente público está no exercício de sua função administrativa:
[...] o princípio da impessoalidade está contido na relação Administração Pública-Administrado. A atuação do agente público deve ser neutra, impessoal em relação ao administrado. Portanto, a violação deste princípio pressupõe que o agente esteja no exercício de sua função administrativa. (Brasil, TRE)

DAS CONSIDERAÇÕES FINAIS

A princípio, o sistema judiciário permanece em constante vigília visando à aplicação dos princípios de direito e se certificando que os mesmos sejam respeitados.
No que tange à Administração Pública, os princípios são essenciais, sem exceção, pois estão destinados a certificar: 1) que prevaleça o interesse público na atuação da Administração; e 2) que haja um relacionamento harmonioso dos administrados, entre eles e entre eles e os administradores.
Como ela (a Administração Pública) está submetida severamente aos princípios constitucionais, deve agir praticando os atos estipulados pela legislação que tenham por finalidade o interesse público.
Deve adequar a máquina administrativa ao que é imprescindível à prática dos serviços públicos concedendo amparo técnico de inteligência e de recursos, assentando os serviços o mais perto possível dos que usufruem o serviço público, agindo com a finalidade de atingir a excelência nos objetivos atingidos e assegurando um modelo no mínimo aceitável capaz de manter um padrão razoável quanto a forma de administrar.
Visando um Estado Democrático de Direito, a Carta Magna trás regras e princípios que a Administração Pública deve seguir promovendo; assim, um regime jurídico para a Administração Pública, tendo como meta enquadrá-la nos cânones de um Estado Democrático de Direito de forma que ocorra a participação popular fazendo com que a administração atue em um regime democrático.
Não existe um consenso na doutrina quando aos princípios que governam a Administração Pública.
Temos na CF, em seu art. 37, caput, uma relação das regras que se fundam em um juízo de valor e que constituem um modelo para ações, ou seja, os princípios nos quais devem se orientar todas as instituições públicas, sejam elas de direito público interno ou externo ou ainda da Administração direta, indireta ou fundamental. 
A forma de agir da Administração Pública é impessoal, pois é dirigida por cânones que tem como finalidade a celeridade e efetividade do serviço público deixando de lado interesses pessoais ou de terceiros. A focalização dos atos administrativos deve ser o interesse público e somente ele. 
O princípio da impessoalidade impede aplicações diferentes para com os administrados por parte dos administradores, evitando que a Administração encerre o carimbo próprio do administrador, já que os que administram as entidades públicas devem fazê-lo de forma a cumprir sua operacionalidade de forma impessoal.
O princípio da impessoalidade pode ser um meio decisivo de conseguir implementar a qualidade no serviço público uma vez que há uma exigência da sociedade para dar o máximo de desenvolvimento às atribuições funcionais dos agentes públicos.
No Brasil, o ordenamento jurídico absorveu para si vários princípios que são o norte para a atuação da Administração Pública. 
As normas são menores que os princípios; elas podem refletir alguns deles assim como também podem não fazê-lo. A letra da lei pode trazer os princípios, mas eles não têm que necessariamente estar constando ali. Vão além. Estão acima das manifestações dos legisladores, pois têm como norte a segurança jurídica.
Concretizam-se como postulados que vem à tona de qualquer ordenamento jurídico que queira preservar a autoridade emanada do povo e o Estado de Direito. A veracidade desse entendimento pode trazer mais segurança uma vez que consegue minar qualquer tentativa de fazer leis de forma alucinada e inconsequente por parte de nossos legisladores.
Depois de examinar a doutrina pode-se observar que o administrador das instituições públicas deve atuar primando pela moralidade, igualdade, isonomia, efetividade e publicidade levando em consideração a legislação vigente, os princípios e postulados, pois, se não o fizerem estarão, confirmando o desrespeito ao princípio da impessoalidade e à CF.

REFERÊNCIAS
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